El relleno sanitario de Doña Juana es el principal vertedero de basura de Bogotá, ciudad de aproximadamente siete millones de habitantes; cifra reportada por el censo del 2018 del DANE. Su ubicación específica queda entre los sectores de Mochuelo Alto y Bajo, en la localidad de Ciudad Bolívar. Esta localidad cuenta con una población de casi ochocientos mil ciudadanos que representan aproximadamente el 8,5% de la población total de la ciudad de Bogotá. Entre sus habitantes predomina el estrato socioeconómico medio-bajo clasificado como 1-2. Según información del DANE, los hogares de este segmento se encuentran conformados en promedio por 3,03 personas y tienen un ingreso diario per cápita de entre $5.185 - $12.963.
El vertedero comenzó sus operaciones en 1988 luego de una acumulación de residuos al ser cerrados los antiguos vertederos de Gibraltar y El Cortijo. Nueve años después de sus inicios ocurrió un derrumbe cuando se acumularon gases y lixiviados que produjeron un deslizamiento de cientos de miles de toneladas de residuos que terminaron obstruyendo el cauce del río Tunjuelo. Dieciocho años después del enunciado derrumbe se produjo otro con otros cientos de miles de metros cúbicos de residuos.
La población ha seguido expandiéndose, pues de 1988 a 2020 en Ciudad Bolívar y Bogotá ha habido un crecimiento demográfico claro. La ciudad pasó de tener una población total de 4´236.490 habitantes en 1985 a 7´412.566 en el 2018, es decir que durante el periodo de interés la población de Bogotá creció en un 74% aproximadamente. Así pues, del mismo modo en que crece la población bogotana por diferentes razones socio-espaciales, crece la cantidad total de desechos que se emiten a nivel agregado en la ciudad. Lo que conlleva una disminución en la vida útil de los espacios donde se disponen los residuos sólidos orgánicos e inorgánicos (en este caso el relleno sanitario Doña Juana) que emite la ciudadanía. Según datos del IDEAM, en 1998 se emitieron aproximadamente 0,69 kg/día y en el 2004 0,72 kg/día por habitante, marcando una tendencia alcista en las formas como se dispone de los residuos sólidos.
De esta manera, la población asentada en los alrededores del relleno sanitario, son quienes se ven mayoritariamente afectados por el mal manejo de los residuos sólidos. Contaminación atmosférica y malos olores causada por quemas de basura y residuos de chimeneas ilegales, al igual que vertimientos de lixiviados producidos por las basuras, contaminan las microcuencas que acaban en el río Bogotá. Siendo así, la contaminación sensorial un problema de salud pública que ha afectado a la población de Ciudad Bolívar en principio.
al analizar la basura es importante determinar su comportamiento y estabilidad en el relleno sanitario. La primera propiedad más importante es la de permeabilidad, entendiéndose esta misma como la capacidad propia de cada material para permitir el paso de un fluido, como el agua y el gas; en este escenario la cantidad de fluido que atraviese el material es directamente proporcional con el valor de la permeabilidad, por lo que si el material impide el paso del fluido habrá impermeabilidad.
La ecuación describe la obtención del coeficiente de permeabilidad:K = k. En la cual K es el coeficiente de permeabilidad, k la permeabilidad intrínseca,el peso específico del agua, ycomo la viscosidad dinámica del agua. La segunda propiedad es el contenido de humedad, analizándolo con el contenido de agua como porcentaje del total; en este escenario, la ecuación para analizar el contenido de humedad es la siguiente: M=w-dw100, en la cual “M” es el contenido de humedad %; “w” el peso inicial de la muestra (kg), y “d” el peso final de la muestra (kg). Un último elemento por analizar es la capacidad de campo. En esta propiedad se observa el contenido de humedad en el cual la máxima cantidad de líquido es retenida dentro de la basura, en contra de la fuerza de la gravedad. Acá, en el relleno sanitario, la cantidad de humedad que exista por encima de la capacidad de campo se convertirá en lixiviado.
Las falencias de Doña Juana, y la operación de la Zona II se dieron por distintas razones: (i) el diseño original no consideraba la generación de presiones internas debidas a la acumulación de gases y lixiviados, (ii) gran cantidad de basura dentro de las bolsas sin romper, afectando el drenaje de líquido y gas; (iii) falta de estimaciones entre la cantidad de lixiviado generado por el relleno y la extraída (lo cual no permitía conocer la cantidad de humedad dentro de los residuos; (iv) la cantidad de filtros no eran suficientes para captar y evacuar la cantidad de lixiviados producidos por la basuras; (v) baja permeabilidad; (vi) espaciamiento de 50 metros entre chimeneas no es suficiente para succionar los gases.
Cuál política ambiental es la más adecuada?
Este apartado del estudio, se inicia describiendo la importancia y pertinencia de los instrumentos económicos elegidos. Los instrumentos económicos son herramientas de política medioambiental que buscan provocar cambios en el comportamiento de los agentes a través de incentivos que repercuten indirectamente sobre el estado general del medio ambiente. Los instrumentos económicos o de mercado poseen un enfoque indirecto y se clasifican de maneras diversas. Dicho enfoque indirecto apela a que el efecto de la política sobre el medio ambiente se genera a través del cambio en comportamiento de los agentes. De esa manera los individuos pueden degradar el medioambiente y pagar por ello. También, tienen la posibilidad de no contaminar ni degradar el ecosistema cambiando tecnologías en producción y actitudes de consumo y generar externalidades positivas con el fin de obtener una compensación económica. Por último, pagar para acceder a productos con el fin de satisfacer sus preferencias de consumo ambientales y de conservación.
Dicho esto, los instrumentos económicos diseñados con el fin de proteger, preservar, restaurar, mejorar y usar de manera sostenible el medio ambiente son más comunes en diferentes países debido a una marcada tendencia a la internalización de externalidades negativas asociadas al daño ambiental . De esta manera, algunos instrumentos económicos han sido catalogados en el artículo Public policy Instruments for Conservation: their birth and evolution in Colombia como: “regulación desafiante y acuerdos voluntarios, instituciones cooperativas, políticas de información que involucran al público, contratos, instrumentos no obligatorios, o instrumentos voluntarios”.
La gran ventaja de estos instrumentos es la internalización de externalidades generalmente negativas en el aprovisionamiento de bienes y servicios ambientales al igual que en todo lo concerniente al daño ambiental. Los instrumentos económicos, además de funcionar como herramientas de protección, mejoramiento y uso sostenible de los recursos naturales, funcionan como elementos que involucran nuevas cadenas de desarrollo en contextos particulares y minimizan los conflictos sociales locales.
Por otro lado, adoptan soluciones basado en el funcionamiento de los mercados. Es decir, se provee un arreglo institucional donde acogen políticas descentralizadas cuya operatividad del modelo radica en el interés de los agentes involucrados en la transacción. De esta manera, se establece un mercado como fuente de desarrollo mediante la liberalización comercial, delegando al Estado la tarea de regulación, control y sanción a los diversos agentes involucrados. Estas políticas denominadas de “segunda generación” suscitan medidas adoptadas por conveniencia a corto plazo, que resultaron en un enfoque político de largo plazo.
Siendo así, a continuación se plantea el tipo de instrumentos económicos que pueden internalizar la externalidad ambiental que ha sido causada por la contaminación específicamente en el sector circundante del relleno sanitario Doña Juana. De tal manera, se presentan tres instrumentos económicos fundamentados en el documento Guía metodológica Instrumentos económicos para la gestión ambiental de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) usados en diferentes países con el fin de corregir externalidades asociado al manejo de los recursos ambientales.
Instrumento #1: Acciones negociables del aire
Este instrumento es un esquema general de sistema de permisos transables llamado Acciones negociables del aire. Este sistema, consiste en el racionamiento de la cantidad de emisiones de gases de efecto invernadero CH4, NOx, CO2, DIÓXIDO DE AZUFRE y COV (compuestos orgánicos volátiles) en la región metropolitana de Bogotá a través de un esquema de permisos negociables por contaminación. Específicamente, contaminación sensorial.
El propósito de dicho instrumento radica en contabilizar de manera específica las emisiones y los focos de emisiones de CH4, NOx, CO2, DIÓXIDO DE AZUFRE y COV en el área circundante al relleno sanitario Doña Juana y la región metropolitana de Bogotá. Lo anterior con el fin de involucrar a los agentes contaminantes y receptores de dicha contaminación para resarcir los daños causados por la contaminación sensorial derivada de la emanaciones de olores provenientes de la actividad del manejo y disposición final de las basuras organicas e inorganicas en el relleno sanitario Doña Juana.
Dicho lo anterior, el objetivo de este instrumento es brindar a la comunidad afectada una herramienta para i) combatir el olor nauseabundo de la excesiva acumulacion de basuras, ii) crear un mercado en donde se transen permisos de emitir gases de efecto invernadero y olores a cambio de dinero. Esto representa una oportunidad para poner “precio” al olor del aire que se respira en la zona circundante al relleno sanitario, iii) establecer un tope a las emanaciones de gases, lo que restringe el volumen de emisiones y contribuye con la contabilización e inventario de emisiones de gases de efecto invernadero nacional.
Por lo tanto, este instrumento económico busca mitigar la contaminación sensorial que aqueja a las comunidades del Mochuelo alto y Ciudad Bolívar. Así pues, brindar una herramienta descentralizada a la comunidad que tenga poder de negociación frente a las principales fuentes emisoras y contaminantes.
Ahora bien, el servicio ecosistémico presente en este análisis es la provisión de aire puro, libre de cualquier tipo de olor nauseabundos y contaminante perjudicial para la salud. Este servicio ecosistémico ha sido negado a la población antes mencionada ocasionando problemas socioeconómicos y medioambientales. En consecuencia a este hecho, el valor de los bienes inmuebles ha visto una disminución generalizada de cerca del 10% en la zona de contingencia, el olor ocasiona una perturbación sensorial y psicológica que además, viene acompañada de afecciones respiratorias de población vulnerable, sin mencionar la problemática ambiental por la acumulacion de residuos solidos. No obstante, este instrumento se crea específicamente para solucionar el problema de los olores en la zona aledaña al relleno sanitario Doña Juana; ya sea no incrementar el volumen de las emisiones, disminuir o minimizar su impacto en la sociedad.
Los beneficiarios de este instrumento económico serán los habitantes de las localidades antes mencionadas, localidades afectadas directamente por el relleno sanitario. Estos beneficiarios deben organizarse a través de sus juntas de acción local o cooperativas con el fin de optimizar el proceso de negociación y focalizar los recursos a los afectados. Por otro lado, quienes tendrán que comprar los permisos negociables de emisión de contaminantes serán las fuentes fijas verificables. En este caso la mayor fuente verificable del sector es el relleno sanitario Doña Juana. Adicionalmente, otras fuentes fijas como industria, manufactura y demás empresas que emiten GEI y/o COV´s.
Instrumento #2: Manejo y gestión de lixiviados
Este instrumento consiste en un cargo por contaminación y emisión a través de un racionamiento por precios. El esquema general tiene por nombre Manejo y gestión de lixiviados el cual opera a través de un cargo por contaminación y emisión de lixiviados. Está direccionado a mejorar el manejo, tratamiento y posterior vertimiento de los líquidos lixiviados derivados del manejo de los residuos sólidos tratados en Doña Juana.
Ahora bien, los líquidos lixiviados son sustancias altamente contaminantes ya que resulta en parte de la liberación del índice natural de humedad que contiene la basura y del paso de agua a través de un estrato de desechos sólidos, dentro de su proceso de descomposición. Este líquido contaminante presenta una elevada concentración de materia orgánica en descomposición, de ahí su olor. Del mismo modo, contiene otros contaminantes como amonio, magnesio, calcio y metales pesados. Estos contaminantes, considerados efluentes tóxicos pueden ocasionar lesiones físicas al igual que enfermedades graves irreversibles.
El impacto ambiental de estos residuos tóxicos es significativo, pues puede afectar el agua superficial y subterránea, el aire con malos olores, y la dispersión de plagas y bacterias altamente tóxicas por medio del aire. Por esta razón, los malos olores se pueden atribuir al tratamiento irregular de estos residuos líquidos. Por lo tanto, el mal tratamiento, o tratamiento tardío de los lixiviados junto con la exposición con diferentes medios como el viento o la lluvia, provocan como resultado malos olores derivados de la contaminación de los lixiviados y presencia de materia orgánica en los mismos. Así pues, el manejo técnico de los lixiviados es clave para evitar que los contaminantes contenidos en dicho caudal se evaporen ocasionando daños colaterales a la zona contingente del relleno sanitario Doña Juana.
Siendo así, este es un nstrumento cuya base imponible consiste en una unidad física de un material que tiene un impacto negativo, comprobado y específico sobre el medio ambiente. En este caso el material que tiene impacto negativo son los líquidos lixiviados manejados bajo la responsabilidad de la administración del relleno sanitario Doña Juana.
De esta manera, es de competencia de la autoridad ambiental fijar el límite máximo de emisión, al igual que el impuesto por unidad emitida con el fin de cubrir parte del daño marginal causado a la población circundante del relleno sanitario por los malos olores derivados del mal manejo de los lixiviados. Asímismo, los montos recaudados por concepto de este impuesto por el Manejo y gestión de lixiviados son asignados a un fin específico. Dicho fin obedece a la inversión en tecnología para el mejoramiento de la calidad del aire, la provisión de bienes públicos, y/o mejoramiento de los afluentes hídricos de la población afectada.
El resultado esperado del instrumento denominado Manejo y gestión de lixiviados es el mejoramiento tanto de la calidad del aire como de la calidad de los afluentes hídricos a los que son reincorporados los lixiviados luego de su paso por las plantas de tratamiento fisicoquímico de lixiviados. Monitoreo constante, fiscalización de procesos de tratamiento al igual que la imposición de sanciones eficaces, son herramientas que dejan como resultado esperado una mejoría general en la calidad del aire y del recurso hídrico del sector. Lo anterior derivado de la disminución de la contaminación atmosférica con material orgánico volátil e incorporación de tratamientos técnicos en el manejo de los lixiviados. De igual manera, un enfoque de tasa mixta que combine multas y recompensas por metas cumplidas puede generar incentivos a la innovación tecnológica en el tratamiento de residuos sólidos y lixiviados.
Instrumento #3: Manejo y gestión de residuos sólidos
Este instrumento económico consiste en un cargo por disposición de residuos sólidos, a través de un racionamiento por precios. Se implementa un impuesto sobre productos y/o bases imponibles que deriva en la herramienta Manejo y gestión de residuos sólidos. Dejando esto claro, su base imponible consiste en una unidad física de material que tiene un impacto negativo, comprobado y específico sobre el medio ambiente. Para su aplicación se deben incluir todos aquellos productos que requieran un manejo específico en su disposición final, y cuya disposición precaria o insuficiente puede ocasionar problemas potencialmente relacionados con la toxicidad de los lixiviados. Por esta razón, se deben incluir todos los impuestos sobre la energía y el transporte que requiera el manejo controlado de los residuos, de igual forma se excluyen los impuestos del tipo valor agregado.
Siguiendo este hilo argumentativo, el esquema general del cargo por disposición de residuos sólidos, consiste en un pago adelantado del Manejo y gestión de residuos sólidos a través de un impuesto a la venta de un producto. Teniendo en cuenta que todos los residuos sólidos orgánicos e inorgánicos de la ciudad de Bogotá van a parar al relleno sanitario Doña Juana -los cuales equivalen a aproximadamente 6.000 toneladas al dia, derivado de la suma agregada de los desechos de todos los ciudadanos que equivalen a aproximadamente entre 0,64 y 0,72 kg persona/día-, es necesario crear un instrumento a través del cual, el costo de manejo y disposición de los residuos sólidos recaigan sobre los consumidores directos del producto.
Este instrumento busca desincentivar el consumo de un producto cuyo daño potencial al medio ambiente es superior de acuerdo a su manejo y disposición final especificos; ademas, direccionar los costos de manejo y disposición a los consumidores directos a través de un impuesto a la venta minorista. Es necesario pensar este instrumento como un sistema depósito-reembolso inverso. En lugar de reembolsar el dinero anteriormente depositado luego de su disposición final, ese dinero está direccionado a cubrir anticipadamente los costos de manejo de los residuos en cuestión.
Teniendo en cuenta que los lixiviados son sustancias altamente contaminantes dado el paso de agua a través de un estrato de desechos sólidos, el objetivo de este instrumento es disminuir la carga tóxica de los lixiviados. Lo anterior, resulta de un mejor manejo de los residuos sólidos, específicamente aquellos contaminantes cuya base imponible se encuentra contenido en este instrumento y tienen un impacto negativo, comprobado y específico sobre el medio ambiente. De esta manera, si se retira parte de la carga tóxica de los lixiviados su impacto sobre afluentes hídricos subterráneos y superficiales será menor. De igual manera, los malos olores en el área contingente del relleno sanitario es causada en gran medida por la toxicidad y mal manejo de los lixiviados.
Así pues, el manejo oportuno y técnico de los residuos sólidos gravados en este instrumento contribuyen con la reducción en la carga tóxica de lixiviados. Esto genera un efecto doble. Uno directo sobre la toxicidad de los lixiviados. Otro indirecto sobre el mejoramiento de los afluentes hídricos y malos olores. Ambos derivados de un manejo adecuado de los residuos sólidos.
El servicio ambiental en cuestión - Calidad de los afluentes hídricos y calidad del aire - se afecta indirectamente a través de la disminución en toxicidad de los lixiviados.
A continuación, se presentan los parámetros de evaluación para la valoración cualitativa de los instrumentos económicos propuestos en el presente artículo. Se presentan ocho criterios que serán evaluados con calificación alta=3, media=2 y baja=1 según la pertinencia para resolver la problemática ambiental planteada en el artículo. El instrumento con el mayor puntaje será seleccionado para profundizar en su análisis. La pregunta está orientada a ¿qué instrumento económico puede descontaminar la zona circundante del Relleno sanitario Doña Juana, especialmente la Vereda de Mochuelo Alto y Ciudad Bolívar urbano? La descontaminación de la zona contingente del relleno sanitario se abordó desde la perspectiva de la contaminación sensorial ocasionada por los olores emanados desde Doña Juana.
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